长三角议事厅｜如何补齐上海农业劳动生产率偏低短板_农业政策_头条

一、偏低的农业劳动生产率已成为上海农业现代化的短板

目前，上海农业在科技贡献率、机械化水平、农业设施水平等方面都表现突出。早在2015年，上海市的农业科技进步贡献率就达到了70%左右，2017年上海市主要农作物机械化综合水平就达89.3%，明显超过2020年全国农作物耕种收综合机械化率71%，早在2017年前，上海所有耕地基本均为可灌溉地，农业设施化水平位于全国前列。

无论从硬件还是软件上来看，上海的农业现代化均处于较高水平。从农业经营组织来看，上海为全国提供了松江家庭农场这一有利于粮食生产、有利于农民增收、有利于培育农业后备力量的适度规模经营模式。毫无疑问，上海具备了率先在全国实现农业现代化的基础和条件。

但是，目前上海农业劳动生产率偏低，二元经济结构特征处于欠发达国家的水平。2019年，如用农业总产值来计算，上海的农业劳动生产率略高于全国平均水平，低于周边的嘉兴，与苏州差距显著；如用第一产业增加值来计算，与参照地区的差距更加明显，苏州、嘉兴和全国平均水平分别是上海农业劳动生产率的3.64倍、1.85倍和1.40倍。农业劳动生产率是计算二元系数的关键指标，而二元系数是评价一个地区二元经济结构特征的基本指标。2019年，上海的二元对比系数为0.09，远低于国际上发展中国家最低为0.31的标准。而周边的苏州和嘉兴的二元对比系数分别为0.33和0.28，苏州已经达到发展中国家水平，嘉兴也接近发展中国家水平。与全国平均的0.23相比，上海的指标也明显偏低。

农业劳动生产率偏低意味着二元经济结构特征明显，农民收入水平低，从事农业难以获得体面的收入，农业是不受欢迎的产业。此外，上海农业劳动生产率的农业总产值口径比增加值口径与周边及全国平均水平的差距小，一定程度上也说明上海农业的附加值偏低，与农业现代化发展目标相背离，与当前新型城镇化、乡村振兴战略全面实施的要求南辕北辙。

二、农户经营兼业化程度高是压低上海农业劳动生产率的关键因素

中国的农业经营现状是土地户均占有规模偏低且细碎化，单个农户的承包地不够种，获得足够农地的交易成本太高，凭单个农户的力量很难达到，不得不选择兼业经营。即便能够通过流转扩大经营面积，仍难以达到足够规模，流转入土地的农户尽量“螺蛳壳里做道场”，一般选择对经营规模要求低的劳动密集型的经济作物。粮食作物种植户仍是广大的兼业小农户。能否打破农户兼业化是农业劳动率普遍提高的关键。

对上海来说，以往农业政策聚焦点和关注点在于米袋子、菜篮子、现代农业项目、耕地保有量、促进土地流转等方面。至于土地流入方是否能达到规模经营，想种地的农民是否能够方便地获得足够的土地进行专业化经营，目前上海尚无能够覆盖全市范围的引导性政策，有些区农业劳动生产率较高，如促进农业专业化经营的松江等区，更多区的农业劳动生产率偏低，拉低了全市整体水平。

尽管上海每年都在加大对农业的投入，农业的机械化、设施化程度均已达到很高的水平，而农业劳动生产率仍然偏低，说明上海农业兼业化经营程度高，与上海的农业科技和技术水平很不匹配。第三次农业普查数据印证了这一点，至2016年底，上海农业经营户55.89万户中，规模经营户只有0.79万户，规模经营户比例仅为1.41%。而苏州的高农业劳动生产率得益于“三个集中”等政策的大力推动，在“农民居住向社区集中、农业用地向规模集中”的引导下，农业政策直接钉住规模经营，促成了农业劳动生产率的不断提高。早在2013年初，苏州88%的承包耕地就实现了规模经营，48%的农户迁入了集中居住点，苏州累计136万农民实现了居住地转移和身份转变。农业劳动生产率的提高促进了农民收入的增加。家庭经营纯收入占可支配收入的比重一定程度上可以反映专业化和规模化程度。从2014年的数据来看，上海和苏州居民农村居民可支配收入和家庭经营纯收入分别为21192元、1035元和23560元、4591元，两地经营性纯收入分别占家庭收入的4.9%和19.5%。

三、创造规模经营条件，推动离土农民“整户市民化”，是提升农业劳动生产率的有效途径

事实证明，在农地小规模占有的背景下，单纯依靠市场难以实现规模经营。由于交易成本高，土地占有面积太小，其收益在家庭收入中的比重偏小，而土地又有财产属性，一般情况下，农地一般不会被出手，尽管日本和中国台湾等地区出台政策或法律推动农业的规模经营，但成效有限。

反观苏州市、上海市松江区等农业规模化经营成功案例，地方政府行政力量均为主要推动力，这主要得益于中国农村土地集体所有制安排。农地为集体经济组织所有，承包到户本质上是集体土地的一种经营方式，由所有集体经济组织成员平均承包，或者由专门从事农业的集体经济组织成员承包，是作为集体土地所有权人的集体经济组织发包方式的选择。正是基于此，脱农户有流转意愿，也容易接受在获得一定补偿的前提下把土地交给村委会，由集体按照适度面积发包给符合要求的农户，或作为专业户，或作为家庭农场主。

上海具备实现农业规模经营的技术条件，为大力提高农业劳动生产率，一方面，应充分发挥土地集体所有制优越性，利用集体的力量，为农业规模经营提供条件，让留在农业的农户可以顺利获得足够多的土地，实现规模经营；另一方面，应创造条件，推动兼业农户“市民化”或“就地市民化”，促进离土农民稳定非农就业的同时，让离土农民放心地“整户”进城进镇，或者就做农村地区的“市民”，与农业经营脱钩，真正实现农业的专业化、规模化经营。

1、政策要聚焦“农户”和“规模经营”，为“留土农户”创造适度规模经营条件

一要加强农户信息统计，对农户进行分类。借鉴松江经验，把农户分为农业专业户、兼业户和脱农户，收集信息摸清家底，为增加专业户和脱农户、减少兼业户的政策设计打好信息基础。

二要适时调整农业政策和农地管理目标。实践证明农户是最合适的农业经营主体。上海农业政策的关注点应从提高土地流转率转向促进农户的适度规模经营。毕竟，土地流转虽会提高每户平均经营规模，但离达到农户能安心专业化经营的适度规模还很远。

三要调整各类补贴政策的对象为适度规模经营者，引导部分小农户退出，方便部分农户扩大到适度经营规模。2018年底上海农村承包地流转率已经达到85%，土地已然在由众多小规模农户经营，对土地流转等的补贴应该聚焦适度规模经营者，为让更多的农户实现适度规模经营，提升农业劳动生产率，应取消经营规模不足或超过适度规模的农户的各类补贴。

四要出台农地管理的负面清单制度，通过规范农地管理引导土地向种田能手集中。通过加强在土地用途规制、土地利用的生态环保要求、农产品安全等在土地利用方面的规范，引导不符合要求的农户退出农地给其他农户扩大经营规模。

2、促进离土农民“整户”市民化，减少兼业户

按照规划，“十四五”期间，中国将推动转移人口市民化，探索农民“三权”市场化退出机制和配套政策，建立农村产权流转市场体系，甚至城镇建设用地年度指标分配也要考虑农民非农转移的流向。从促进农业规模经营、提高农业劳动生产率的视角来看，更应该推动“整户市民化”，以减少农业兼业户。第一，上海应出台引导政策，打消农民顾虑，转变兼业农户为专业户或脱农户。农业兼业户主要有两种情况，老年农民兼业和中青年农民因为非农就业不稳定而选择兼业。一方面，应借鉴苏州、松江等地区的经验，通过一定的补偿鼓励老年农民退出农业经营。如松江区为自愿退出承包地的老年农民每月提供150远的到龄退养补助，鼓励兼业农户转为脱农户。苏州以城镇社会保障或转让价或集体资产股权为对价鼓励农户退出承包经营权。另一方面，针对中青年农民，应通过加强职业教育培训的针对性，或提高兼业农民稳定非农就业能力，促进兼业户向脱农户转变，或者加强引导，促使兼业农户扩大经营规模进行专业化经营，向专业户转变。

第二，应探索整户农民身份退出办法。本着“进城不去权”的原则，借鉴苏州市、上海市闵行区等地的成功经验，探索“三权”市场化退出机制和配套政策。如可借鉴苏州鼓励有条件的离土农民将其宅基地使用权、土地承包经营权和集体经济组织中的资产所有权置换成商品房、城镇社会保障和合作社股权的做法，以“户”为单位探索农民身份退出机制，在制度上变“上海市村民”为“上海市居民”。如可依托上海农村集体产权股份制改革成果，借鉴闵行区集体股份占有权、收益权、有偿退出权、继承权、抵押权、担保权六项权能改革经验，尽快出台全市“三权”市场化退出办法，让离土农民放心市民化，把土地留给留土农民，促进土地规模经营的步伐。

3、加强相关政策之间的联系，探索出台配套政策

一是要把相对集中居住政策与促进农户规模经营结合起来。2019年开始实施的农民相对集中居住政策（《上海市人民政府关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》）鼓励部分农户离开农村选择货币安置或城镇地区安置房，其他农户在自愿的前提下可以离开本村选择集中安置居民点的安置房。建议尽快出台配套政策，把农户相对集中居住项目与鼓励土地的规模经营联系起来，在改变农户居住地的同时促进农业用地的规模化经营。如可探索全市统筹，在全市范围内为农户提供更多选择，满足离土农户多元化需求；可探索对新农保升级城镇社会保障进行补贴的配套政策，鼓励“离土农民变居民”；支持集体经济组织提供补偿，促进离土农户在退出宅基地的同时退出土地承包经营权，把土地留给“留土农户”。

二是要把为家庭农场组建政策与其发展扶持政策结合起来。2020年底上海出台了《上海市促进家庭农场发展条例》，主要用于扶持、指导、服务与规范本市行政区域内已有的家庭农场，而家庭农场发展的难点在于组建，上海要大幅提高农业劳动生产率，需要大幅提高农户规模经营比例，应充分利用中国农村土地集体所有制的优越性，充分调动农民集体的力量，推广松江、嘉定等地发展家庭农场的经验，尤其在粮食生产领域大幅提高家庭农场经营比重，实现家庭农场的组建和发展并重。为此，应在全市范围内探索出台相关配套政策，如可借鉴嘉定区经验，为提高村委会干部组建家庭农场的积极性，对家庭农场所在的村按家庭农场经营面积给予每年每亩300元的补贴，用于推动家庭农场组建、提供各类社会化服务，以及基本农田的保护和管理。

三是要把农业规模经营程度纳入到政绩考核指标范围。上海作为全国最为发达的地区之一，理应在全国率先实现农业现代化，提高农业劳动生产率，破解经济二元结构刻不容缓，应把农业规模经营目标作为未来几年重要的工作目标之一。

（作者戴伟娟供职于上海社会科学院城市与人口发展研究所中小城市与乡村振兴研究室）

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